编者按：本文选自庹祖海2016年出版的《互联网+文化：发展纪事与观察思考》 的“绪论”，本栏目将分期发表,本文为第二篇。
中国动漫集团董事长、总经理 庹祖海
2016年
在我从事文化市场管理20余年的经历中，没有哪件事像网吧这样长时间占据我们工作的中心。从2003年到2014年我在市场司分管网络文化工作，有很长时间被困在网吧管理上无暇他顾。网吧管理涉及的政府部门之多，领导层级之高，利益群体之广，社会反响之大，管理措施之繁复，处罚手段之严厉，行业境遇之艰难，经验教训之复杂，都是前所未有的。之所以如此，它不单是一个小小网吧场所的管理问题，而是一根网线牵动的信息化叠加整个社会转型综合症的集中反应。这个进程目前还只是开始。
梳理网吧十多年的发展过程，有三个明显特征：自发兴起，国家限制，社会抵制。我是1998年在重庆调研时第一次进入网吧（后来进入了几百次），一个两层小木阁楼里七八台电脑，速度很慢，有人在看外国网站，有的打游戏。1998年9月12日文化部下发《关于取缔经营性电脑游戏活动的通知》，要求取缔各种形式的电脑游戏经营活动。各类以电脑咨询、培训和网络服务为内容的经营单位，一律不得利用电脑从事或变相从事游戏娱乐经营活动。1998年12月，公安部会同信息产业部、文化部、国家工商局联合下发《关于规范“网吧”经营行为加强安全管理的通知》，规定了设立网吧的条件，并再次明确网吧“不得经营电脑游戏”。
显然这样的禁令难以执行，网吧反而大量生长。除了网络文化是新业态的吸引力以外，还有一个外部原因，就是被称为“电子海洛因”（后来这顶帽子又套在了网吧头上）的电子游戏厅被骤然压减，空出了巨大的市场空间。当时媒体大量报道一位母亲的呼吁，控诉电子游戏厅给未成年人带来的危害，呼吁政府取缔。在中央领导指示下，文化部牵头起草文件，2000年6月，国务院办公厅转发文化部、公安部等七部门通知，要求“本着对党和人民高度负责的精神”开展对电子游戏经营场所专项治理，主要政策是取缔非法，对经营场所进行压缩存量、停止审批，同时禁止生产经营进口游戏机。经过一两年整治，全国电子游戏机场所从10多万家减少到1.8万家。在此后的七八年时间里，国内电子游戏机产业走向萎缩，未成年人沉迷电游的现象得到扭转。
但是人们的娱乐需求并没有因游戏厅的减少而消失（同时，根据《音像制品管理条例》规定，从2002年起不再审批设立经营性音像制品放映单位，已依法设立的5年内关闭），而是转移到新兴的网吧，从电游转到网游。有人估计2002年前后全国网吧达20万家（包括黑网吧），网吧成为人们上网第一选择（直到多年后才被家庭和单位上网所超越），网吧引发的未成年人问题再次爆发，媒体报道母亲“救救孩子”的呼声在社会上引起巨大反响。2002年3月，按照国务院领导要求，文化部从信息产业部接手网吧主管部门职责，主要因为通讯管理部门在省级以下没有机构，无法对网吧进行日常管理和处罚，而文化部门到县级都有机构队伍，而且也是网吧管理部门之一。此前市场司在研究领导关于要文化部负责网吧管理的问题时，大家认为文化市场面临音像市场盗版、娱乐市场“三陪”和游戏厅管理的重任，已经力不从心，如果再加上这么多网吧，又是新事物，社会压力大，我们的执法力量和手段都有限，还是不要接手为好。但国务院领导最终拍板交给文化部。事实上，这个决定对整个文化部门影响深远。当年中央有关分工确定文化部负责对网吧、网络游戏、网络音像、网络表演、网络艺术品等的管理，文化部在文化市场司设立了网络文化处。它开启了文化部门接触互联网的第一个通道，为后来主动推进网络文化的发展，创新文化市场管理方式和发展文化产业打下了政策、人才和技术基础，可见机遇有时是以挑战的方式和不自觉的状态出现的。
2002年6月，北京蓝极速网吧纵火案造成数十人死伤震惊全国，在中央领导直接推动下，由国务院法制办和文化部牵头起草《互联网上网服务营业场所管理条例》。我在一次讨论中提出了先立项审批再实际筹建的建议，主要是避免不符合条件建设造成业主投资浪费，这个建议被采纳。《条例》的立法宗旨主要是保护未成年人和场所安全，对开办和经营实行严格限制和严格规范，包括限制开办地点、营业时间，禁止未成年人入内、禁烟等。这些规定在后来广受行业批评，认为过于严苛。从另一方面看，当时许多人要求关闭网吧，而且这种呼声多年不绝于耳，能够允许网吧合法存在就不容易了。在以后若干年，也有过修改《条例》的努力，希望在总结执法经验和试点的基础上实施宽严相济的政策，但因为外部环境的压力太大和各部门意见不一致而搁浅。相反，更加严格的细化规定不断出台，如抬高准入门槛，停止审批，加重违规处罚直到“一次死亡”。因为这么多网吧包括黑网吧总是会有违法违规，出现学生彻夜不归、盗抢事件，甚至灾难和伤亡的重大事件，这些都是家长焦心社会关心的问题，媒体十分感兴趣，报道上常常耸人听闻。我们经常面对媒体的拷问，我就曾接受过中央电视台焦点访谈、新闻联播、经济半小时等栏目和人民日报、新华社专访。2004年央视315晚会把未成年人进入网吧暗访情况作为一个突出问题曝光，我代表文化部参加并发布相关整治措施，主持人先后四次公布文化部举报电话，结果第二天市场司执法处电话一秒钟也放不下去，一天到晚换人接听了180多个电话！
2004年2月国务院办公厅转发文化部等9部门文件，开展网吧专项整治工作，并不断使整治延期，2007年又将文化部牵头的网吧管理工作协调小组改名为网吧及网络游戏管理工作协调小组，部门增加到14个。提出了构建“分工负责与齐抓共管、条块结合与以块为主、日常巡查与技术监管、宏观调控与市场机制、行业自律与社会监督相结合”的长效机制的目标，整治工作就年复一年了。国务委员陈至立同志多次主持召开协调小组会议，她把网吧及网络游戏管理视作一项重要的民心工程和保护未成年人成长的希望工程。几任文化部领导都在这项工作上投入了大量精力，参加开会调研督查的次数很多。各级领导对舆情和民意很重视，经常作出批示，网络文化处的同事曾经跟我开玩笑说，他们的工作既不是司长安排的，也不是部长布置的，而是中央领导直接交办的，落实批示的流程从调查处理到写报告，忙的团团转。人大代表政协委员议案提案也纷至沓来，有几年文化部接到的有关网络文化的议案提案达30多件！按规定各部门的答复必须获得代表委员满意才行，有个别代表就是不满意，司里只好专门派人到代表所在地与他们当面沟通，听取意见。2006年全国人大组织有网吧议案的人大代表对网吧进行专项视察，这次有7名代表报名参加，他们多来自基层，其中主要是女性代表。我陪同他们去了湖南，他们听取政府有关部门的工作汇报，实地查看了网吧并和网吧老板、群众代表座谈，之前有些代表从来没有见过网吧，通过这次视察，加深了对网吧以及网吧管理工作的理解。2007年两会后，全国人大把涉及网吧的议案列为重点督办，6月全国人大教科文卫委员会组织委员赴山西进行文物保护执法和网吧管理调研，我陪同调研，当地反映了不少经费与人员以及法规存在的问题。7月，文化部和工商总局、公安部、工信部邀请全国人大部分常委和代表到浙江调研网吧工作，我和文化部部领导陪同调研。浙江网吧管理工作在全国做得比较好，调研组比较满意，在调研中提出了很多建议，指出希望在加强监管的同时，积极探索，注重疏导和建设，并且要加强从正面对网吧进行社会宣传与舆论引导。2008年全国人大内司委启动未成年人保护法执法检查，也将网吧管理列为重点检查事项，我代表文化部两次向内司委汇报网吧管理工作情况，实地检查情况反馈得到肯定。2007年文化部市场司和财政部有关部门委托华中师范大学、北京邮电大学就中国网吧及网络游戏问题进行专题研究，提交了数十万字的调查报告，为正确评估市场状况和决策提供了有力依据。参与网吧监督的还有政协、文明委、关工委、综治委等等，可谓男女老幼齐上阵。全国各地文化部门曾经聘请网吧社会监督员10多万人，关工委组织参加网吧监督的“五老”人员也有几十万！当然网吧行业自己也在努力改善形象，在文化部指导下，2007年3月18日，北京网吧协会联合20多家各地协会在山东召开了全国网吧行业自律大会，来自全国各地网吧的600多名代表情绪高涨，发表了《网吧行业自律宣言》，表达了实施行业自律的决心，我在讲话中对行业自律给以了充分肯定。通过这些互动，无论是媒体还是领导和监督机构，对弥合认知差异，推动改进工作都起到了积极作用。
多年里各地文化执法部门几万人员的大部分力量放在网吧上，有关网吧的举报和处理的案件高峰时达6万件左右，占到整个文化执法的一大半。市场秩序逐步走向规范，这在很大程度上缓解了家长和社会的焦虑。归结起来，网吧管理的经验是综合治理和严格执法，问题则在于控制总量和长期停止审批等行政手段使用过度，市场作用发挥不足，疏堵结合成了只堵不疏。如规定不得距离中小学200米内开设网吧，目的是为防止学生进入，这距离如何测量？原来一般采用步行到校门的办法，简单易行，但最后竟机械的统一确定为任何一点距学校围墙的直线距离，于是只好请专业测量机构使用卫星定位等办法测量，费用由网吧业主负担。某省文化部门在制定网吧总量规划时拟定8000家，报上去后省政府领导觉得太多，砍掉了一半，而当时实际存在的网吧已经过万。于是黑网吧大量出现，虽然工商部门反复取缔，但从来没有根绝。行政手段可以暂时压制或扭曲市场需求，但始终无法彻底消灭需求，需求终究会以其他方式替代、变形来满足。我曾于2005年在中国文化报以笔名发表《文化市场管理：“总量控制”手段应慎用》，对简单控制经营单位数量的做法进行分析和批评，提出要转变思路进行市场调节，依法科学民主决策和严格执法。后来深圳市文化局一位领导跟我说，他非常认同文章观点并组织市场管理部门进行了讨论，可见全行业面临问题的普遍性。另一方面，多年停止审批的政策造成旧的出不去新的进不来，网吧牌照非法转让价格达到几十万，只发展连锁又给了连锁公司寻租套利的权利，致使行业缺乏活力，所有这些成本最终都转嫁到消费者头上。不按市场规律办也给管理部门造成权利寻租机会和违法犯罪，另外也增加了执法难度，基层执法人员经常受到暴力威胁和围攻上访，一旦网吧出事还要承担行政和法律责任。2004年9月1日，贵州仁怀一家网吧发生人为报复纵火案，造成刚刚开学的数名学生伤亡，领导很重视此事，我带着包括公安部的同志前往调查。起火原因虽然很清楚，但出了人命也要追究管理责任，文化部门是主管部门，是不是管理不到位？我查看了网吧依照文化部门要求留存的执法检查记录，结果令我吃惊，在近三个月时间里，市文化执法人员对这个网吧进行了70多次检查！差不多天天在检查，可还是没有管住未成年人进入。我在分析会上说，我既为执法人员的辛勤感动，也为依然出现这个后果遗憾，要求处理责任人时实事求是。几个月后省文化厅负责人打电话告诉我事件处理结果，当地文化部门有关人员还是被追究行政和刑事责任，我听了心里不是滋味！
面对移动网络的冲击和家庭上网的普及，网吧行业规模和效益不断下滑，但低收入人群的文化娱乐依然离不开网吧。2013年以来，文化部领导亲自到网吧访谈调研达数百次，推动网吧管理思路转向并进行多元化试点，我在参与试点中感到了网吧行业被压抑许久的热情、困惑和希望。2014年底文化部等部门出台《关于加强执法监督完善管理政策促进互联网上网服务行业健康有序发展的通知》和《关于推动互联网上网服务行业转型升级的意见》，对以往不切实际的规定做了大调整，提出了行业转型升级的正面支持措施，并第一次写入“保护企业的自尊、自信”。我为网吧行业和这种管理理念的进步感到高兴！这标志着网吧管理进入一个社会环境趋于理性平和、政府简政放权和行业转型升级的新阶段。
